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　　規劃審批是工程建設的一道必經關口，也是工程建設領域易發多發腐敗的環節。海口市規劃局腐敗窩案的發生證明了這一點。

　　8月19日，新華社發布了中共中央辦公廳、國務院辦公廳不久前印發的《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》。《意見》多處提到規劃審批。“一些部門違法違規決策上馬項目和審批規劃”，是工程建設領域存在的突出問題之一。“進一步推進決策和規劃管理工作公開透明，確保規劃和項目審批依法實施”，是這次專項治理工作的主要任務之一。自查的重點部位和關鍵環節包括“項目決策、城鄉規劃審批、項目核準”。《意見》明確的監管重點之一是“著重加強控制性詳細規劃制定和實施監管，嚴格控制性詳細規劃的制定和修改程序”。今后深化體制改革、創新機制制度的方向之一是“制定控制性詳細規劃編制審批管理辦法，規范自由裁量權行使”。《意見》提出，“堅決查處在工程項目規劃、立項審批中因違反決策程序或決策失誤而造成重大損失或惡劣影響的案件”。

　　我們今天刊發的辦案檢察官對海口市規劃局腐敗窩案的剖析，也許可以讓讀者更直觀地了解規劃審批中存在的問題及其發生原因，為治理工程建設領域特別是規劃審批環節的突出問題提供決策參考標本。

　　7月16日，海南省海口市中級法院對該市規劃局原副局長張仕武、姚繼韻受賄案作出一審判決。至此，海口市規劃局腐敗窩案四名被告人均被法院定罪判刑，標志著這起震驚椰城的腐敗窩案塵埃落定。但辦案檢察官的心情卻不能平靜，因為此案造成的社會影響，尤其是案件中反映出的一些問題，都遠遠超過了案件本身。

　　是什么原因導致規劃系統出現腐敗窩案?如何防止規劃審批中的職務犯罪?8月28日，記者采訪了負責查辦海口市規劃局腐敗窩案的辦案檢察官。

　　1、一起腐敗窩案四名班子成員落馬

　　去年春節剛過，海南省檢察院在偵查中國建設銀行海南省分行住房金融個人信貸部原總經理程某受賄案時，程某交代了收受海南金富源房地產開發有限公司賄賂的犯罪事實。這一線索讓敏銳的辦案檢察官意識到，與房地產行業直接打交道的國土、規劃等相關單位的人員，極有可能也存在受賄問題。

　　為此，海南省檢察院反貪局統一組織協調，調集全省反貪隊伍的精兵強將展開調查。歷經半年多的時間，成功偵破了四名涉案人員均為副處級領導干部的海口市規劃局腐敗窩案。這四人分別是海口市規劃局原副局長陳立奇、姚繼韻、張仕武，該局原總規劃師王小山(相關個案本報曾作報道)。海口市規劃局一名不愿透露姓名的中層干部不無感慨地說:“海口市規劃局就像發生了一場大地震。”

　　陳立奇案是由海南省檢察院第一分院查辦的，王小山案是由儋州市檢察院查辦的，姚繼韻、張仕武案則是由海口市秀英區檢察院查辦的。今年4月30日，海南省第一中級法院以受賄罪判處陳立奇有期徒刑十一年，同日儋州市法院以受賄罪判處王小山有期徒刑十年;7月16日，海口市中級法院以受賄罪分別判處姚繼韻、張仕武有期徒刑七年和十三年。

　　法院經審理查明:陳立奇利用職務之便，先后收取11家單位所送財物共計130萬元;王小山利用職務之便收受房地產開發商王德等33人送給的好處費人民幣73.5萬元、美金8000元;姚繼韻多次受賄共計90.1萬元;張仕武收受15家單位及個人的賄賂人民幣255.5萬元、美金5000元。

　　2、制度成為擺設缺乏監督是主因

　　四人都是規劃系統的有功之臣，也都是專業人才，他們的相繼落馬讓人們在感到震驚和痛心之余，不禁要問:是什么原因導致他們沒有經受住金錢的誘惑，把權力當成為自己謀私的工具，最終陷入了犯罪的泥潭?

　　吳善麟，儋州市檢察院反貪局局長，是王小山案的辦案檢察官。他認為，海口市規劃局之所以發生腐敗窩案，根本原因是制度成了擺設，缺乏有效監督制約機制。“雖然規劃系統各部門都有相關的制度及實施細則，但我們在辦案過程中發現，海口市規劃局制度不執行的情況十分突出，各部門的管理工作存在不少漏洞。另外，海口市規劃局思想政治工作不到位，職業道德教育和干部作風建設流于形式，對領導干部的行為缺乏有效的監督制約。”他舉例說，海口市復興城存在業主擅自加建、改變用途、違章設計等違法行為，作為直接負責人的海口市規劃局建筑科科長王小山，不但沒有受到嚴肅處理，還被提拔為規劃局黨組成員、總規劃師。

　　“海口市規劃局腐敗窩案，暴露出該局各業務部門開展工作依據的制度存在一些明顯漏洞，部門領導擁有較大的自由裁量權。”查辦張仕武、姚繼韻案的海口市秀英區檢察院檢察長韓學元分析說，如對已出讓土地的規劃，缺乏明確剛性的規定，為通過調整規劃條件獲取利益提供了可能。特別是城市規劃工作嚴重滯后，造成工程項目審批的隨意性較大，為權錢交易提供了空間。

　　被查處的海口市規劃局四名領導干部的反思也印證了韓學元的分析。“在審批工程項目中沒有法定的技術規定作為參照依照，指標有彈性，很容易導致規劃腐敗。”他們坦言，雖然制度上對規劃審批期限有明確規定，但過去各單位對退檔審批的期限和次數沒有明確規定。他們就利用退檔、停止計時等方式將上報的項目退回，然后以各種理由壓著不批，等著開發商送錢。

　　海口市檢察院辦案檢察官周力則認為，行政審批和許可的透明度不高，存在暗箱操作，使中間人和黑掮客渾水摸魚，是導致海口市規劃局腐敗窩案發生的一個原因。據了解，在海口市規劃局，審批程序是行政地位高的人說了算，以前許多項目報到主管副局長那里后就壓住了，下面的人誰也不敢去催。正是由于沒有建立起完善的監督制約機制，使得暗箱操作和腐敗行為有機可乘。

　　“規劃系統存在的‘潛規則’和打擊懲處力度不夠，使一些人心存僥幸，也是原因之一。”這是參與辦理此案的海南省檢察院檢察員劉亞銘的觀點。他們在辦案時發現，房地產開發商們普遍認為，在項目報建工作中存在“不送不批，送了亂批”的現象，因此將行賄數額列入房地產開發成本已成為房地產行業的“潛規則”。可以說，規劃系統腐敗窩案反映出“行業性腐敗”的特征，房地產開發的諸多環節存在著權力尋租和官商勾結，房地產的產業鏈有多長，權錢交易過程就有多長。另外，由于對規劃乃至城建系統職務犯罪打擊力度還不夠，目前被發現和查處的只是一小部分，使有些人抱有僥幸心理，以致問題越積越多。

　　3、檢察院調查報告促成海南省政府規范性文件出臺

　　針對海口市規劃局腐敗窩案暴露出的問題，海南省檢察院在對去年以來查辦的全省城市建設規劃領域職務犯罪案件進行調查的基礎上，今年初向海南省政府送交了一份《海南省城市建設領域貪污賄賂職務犯罪情況的調查報告》，引起了海南省政府領導的高度重視。

　　按照省領導的批示及省政府辦公廳的要求，結合省檢察院調查報告提出的對策建議，海南省法制辦牽頭相關單位，研究制定了在城鄉規劃綜合調控中防止審批腐敗、加強城市規劃管理的具體規定和相應措施。4月12日，海南省政府下發《關于進一步加強和改進城鄉規劃管理工作的通知》，要求全省城建規劃部門認真貫徹落實。

　　該《通知》從詳細規劃編制工作，實現控制性詳細規劃全覆蓋;積極規范城鄉規劃管理程序，提高規劃審批效率;加強反腐倡廉工作，堅決查處違法違紀行為，一旦發現有違法違紀行為的將移送紀檢監察、檢察等部門追究違法違紀責任等10個方面，規范了城建、國土、規劃部門工作人員的行為。

　　文件下發后，在全省城建領域引起積極反響。5月20日，海口市政府召開新聞發布會，發布海口市規劃局將通過6個方面的環節“設計”，全力縮短規劃審批流程，把13項審批事項調整合并為4項，優化審批流程，提高規劃審批效能，審批時限也由20天縮短至9天。三亞市規定凡是3000萬元以上的項目報建，必須由三亞市紀委監察局監督審批。

　　海南房地產開發商們對省政府加強和改進城鄉規劃管理工作文件的出臺表示歡迎。他們高興地說:“這個文件不但規范了國土、規劃部門人員的行為，還實行陽光審批，我們再也不用為工程項目報建審批久拖不決不得不托關系走后門而發愁了。”

　　4、辦案檢察官六點建議助推規劃審批權陽光運行

　　辦案檢察官告訴記者，海口市規劃局腐敗窩案曝光后，引起了中央高層的關注，中央紀委、監察部會同住房和城鄉建設部組成調研組，開展了專題調研。形成的調研報告認為，在市場經濟條件下，在城市大規模建設的今天，城市規劃部門，特別是部門領導，都可能面對多種誘惑，如果放松警惕，喪失起碼的防腐意識，就會導致違規乃至犯罪行為發生。這方面，海口市規劃局就是一個典型例子。

　　如何防止規劃系統再出現大面積的官員腐敗現象?辦案檢察官提出了六點建議:

　　———強化思想政治工作。發現領導干部有犯錯誤的苗頭跡象，就要通過誡勉談話、巡視等形式及時進行教育提醒。

　　———規范權力運行。規劃部門要嚴格遵循“先規劃后建設”的法律原則，積極推進控制性詳細規劃編制，必須以地方人大立法通過的控制性詳細規劃為依據。只有這樣才能制約和限定行政審批人員的自由裁量權。

　　———加強制度建設。各級政府要最大限度實現行政許可審批條件、依據標準化和法定化，減少行政許可中審批無標準或隨意性，減少和杜絕審批人員利用拖延辦事時間來收受賄賂的機會。同時要加強對制度執行情況的督促檢查，尤其要加大查處違反制度行為的力度。

　　———政務公開，陽光審批。規劃系統各部門要加大信息公開力度，及時將每個審批項目的審批權限、條件、標準、程序、時限等在政務中心審批系統或中心網站上公開。規劃系統各部門之間也應加強溝通和協作，建立聯動機制，促進資源共享和資源整合。

　　———強化監督。建立規劃系統各部門內部權力制約監督的有效機制，特別是健全對重要業務環節的監督制約機制。加強項目審批后的管理監督，發現問題應及時糾正，不能只是罰款了事，可以引入社會監督和新聞輿論監督機制。

　　———加大打擊力度，實行領導責任倒查追究制。對于相關單位和紀檢監察部門來說，選拔任用干部和處理干部違紀問題，一定要做到選人要準、用人失察要追究。建議地方黨委對發生職務犯罪窩案、串案的單位，實行責任倒查追究制，追查主要領導的責任。檢察機關要加大查辦案件力度，打消一些人的僥幸心理。另外，對影響惡劣的行賄人要堅決予以懲治。